Las políticas de seguridad están cambiando en la región. Se consolida el enfoque de seguridad ciudadana y la expansión de políticas sociales lleva a enfocar mejor la seguridad en algunos fenómenos de delitos complejos. Violencia armada en general y crimen organizado en particular son algunas de esas prioridades. Entre los más afectados están la infancia y juventudes: en algunos casos utilizados por los mercados ilícitos para delinquir y sobre los que se concentra buena parte de la persecución penal. Ensayemos aquí algunas tendencias a partir de un enfoque de derechos y apostando a construir ciudadanía democrática.
1. Niños y jóvenes insertos en estructuras violentas
Un repaso de las estadísticas de origen administrativo que describen el funcionamiento de las instituciones de los sistemas judiciales y de seguridad ciudadana, colocan a niños, niñas y jóvenes como un grupo social con un peso relativo importante en actos de violencia y transgresiones a las leyes penales.
Esta tendencia suele profundizarse entre varones, con un patrón de 1 a 8 en relación con mujeres. La tendencia se multiplica en sectores populares, aunque es difícil determinar si se trata de una foto neutral de las dinámicas sociales de conflictividad o bien un efecto distorsionado de la selectividad de las políticas de control social que focalizan sobre sectores más vulnerable y conflictivos, de acuerdo a los poco democráticos paradigmas de orden social.
Las escasas encuestas de victimización, que no se basan en registros administrativos sino en las respuestas de las personas entrevistadas, coinciden en general con estos números.
También hay un uso político de estas dinámicas en favor de reducir la promoción social y potenciar el control penal. Este proyecto conservador de sociedad es alentado mediáticamente en algunos casos por empresas periodísticas contra gobiernos y políticas de redistribución de riquezas.
La presencia de mercados ilícitos de lo robado, sustancias prohibidas y contrabandos, aparece asociada con niveles de violencia mayor. Son agravados por el uso de armas de fuego, dinámicas de control territorial, prácticas de regulación de las fuerzas de seguridad con participación en las ganancias, así como organizaciones juveniles y de adolescentes, algunas veces involucradas en diferentes grados en las estructuras ilícitas, que otorgan tanto protección como identificación en el colectivo.
Estos grupos de niños, niñas y jóvenes son una de las facetas más mostradas de la criminalidad urbana, insistentemente abordadas desde la persecución penal. Han merecido en algunos países de la región leyes específicas de señalamiento, la prescripción y vulneración de derechos en supuesto beneficio de la defensa de la sociedad. Sin embargo, el encarcelamiento masivo, abusos de la fuerza pública e incluso la presumible presencia de grupos de exterminio no han logrado apaciguar el fenómeno. Es que existe un ejército de reserva que alimenta a estos mercados ilícitos violentos, que gratifican tanto materialmente como en la dimensión subjetiva a los niños, niñas y jóvenes que se insertan en ellos, aún a un alto riesgo para sus vidas.
Es necesario mencionar que existen experiencias alternativas, que comprenden los fenómenos de violencia armada asociada a estos grupos juveniles como una dimensión subcultural donde la propia organización puede ser una resistencia a las dinámicas de inclusión simbólica y exclusión material propias de la modernidad tardía.
2. Barra no es lo mismo que pandilla, que no es lo mismo que crimen organizado
Es posible advertir en la mayoría de nuestros países que el crimen organizado utiliza a niños, niñas y jóvenes para proteger u operar en los mercados ilícitos. Pero es un fenómeno acotado. Es decir: las barras juveniles o grupos de esquina raras veces se insertan en actividades ilícitas.
Las pandillas en sus variadas manifestaciones, en algunos casos sirven al control territorial, robos y extorsiones en beneficio de grupos del crimen organizado (adultos, organizados, profesionalizados, con vinculación económica y estatal) que pueden o no reclutar a los referentes pandilleros.
Las disputas económicas de poder de las organizaciones criminales y las políticas estatales, han alentado el reclutamiento, la fragmentación de grupos y la renovación de mandos, redundando en mayor violencia armada. Pero, en general, es un fenómeno acotado condicionado por dinámicas territoriales.
Es necesario distinguir un grupo de jóvenes en una esquina, de una pandilla violenta y del crimen organizado. No es lo mismo. No corresponde el mismo abordaje. No compete a las mismas agencias del Estado.
3. Niños, niñas y jóvenes como sujetos de derecho
En las políticas públicas de nuestros países predomina una inercia tutelar, basada en una lógica de control hacia la infancia y la juventud. El argumento es su supuesta condición de sujetos incompletos, que se ponen en riesgo a ellos mismos y a la sociedad, que en algunos grupos de sectores populares se involucran en actos delictivos y por lo tanto corresponde aplicar el control del Estado con sus políticas de seguridad pública.
La acción conjunta de la sociedad civil y la implementación paulatina del enfoque de derechos de la Convención sobre los Derechos del Niño, intenta revertir esta tendencia. Hay iniciativas muy honrosas.
Pero en general los resultados son débiles, contradictorios y a veces retardatarios. Un ejemplo son las iniciativas para encarcelar niños y niñas, naturalmente bajo la lógica selectiva de la justicia penal que enfatiza sobre delitos de menor cuantía propios de sectores populares con un catálogo de derechos negados. Es decir, se intenta preservar el control social de los grupos vulnerables a partir de políticas penales.
4. Nuevos enfoque regional: más derechos menos control social
El Estado ha comenzado a recuperar su rol de regulador pacífico de las relaciones sociales en la mayoría de los países latinoamericanos. Este cambio es más enfático en el Mercosur. Se traduce en mejoras considerables en todos los indicadores de bienestar social y de igualdad.
Estos cambios contrarrestan las tendencias de las últimas cuatro décadas donde se buscó que el Estado resignara su rol de regulador social en beneficio del mercado, priorizando la competitividad sobre la igualdad y redundando en favor de los sectores sociales con un mayor capital de origen. Acompañando estas políticas, que también debilitaron la capacidad de regulación estatal de la circulación de personas y mercancías, aumentó la pobreza, exclusión, violencia criminal y el crimen organizado.
Hoy es posible ver como estas dos tendencias sobreviven, conviven y discuten en las políticas de seguridad ciudadana.
Por un lado se enfatizan las prácticas de convivencia ciudadana herederas de las tesis de mala socialización urbana. Respetando las normas, voluntaria y bajo coerción, se reducen los conflictos violentos. Esta lógica no problematiza respecto al rol del Estado y el acceso a derechos sociales. Sus impulsores más entusiastas son instituciones nacionales y multilaterales que se sienten cómodas con estados retraídos (especialmente en lo económico aunque no en sus funciones policiales y penales).
Por el otro, acompañando la expansión de las políticas que restituyen derechos sociales se advierte (aún más en intención que en prácticas cotidianas) una enfoque más ajustado de las políticas de seguridad en cuanto a su alcance, tipos de conflictos que abordan y la comprensión de que no deben suplantar a las políticas de promoción social. Deberían tender a focalizar en algunos fenómenos criminales particulares como todo lo relacionado con el crimen organizado.
5. Abordaje de grupos afectados por la violencia armada con perspectiva de derechos
El enfoque de derechos que vive en la estructura legal de nuestros países ya sea por la adopción de tratados internacionales como por la adecuación de la normativa nacional. Sin embargo, cuando se trata de niños, niñas o jóvenes conflictivos, las respuestas suelen entrar en conflictos con esta perspectiva.
Cuando, además, aparecen vinculados con actividades criminales (siempre en un lugar subalterno, ya que no hay noticias de organizaciones de tráfico de drogas, de armas, de personas o de vehículos comandadas y administradas por infantes o jóvenes), la respuesta se agota en caer sobre los trasgresores visibles (los que están en el nivel más bajo de la estructura ilícita) con todo el énfasis de la ley penal.
Estas prácticas no hay contribuido a reducir la violencia y el delito. Por el contrario, han sobrecargado instituciones policiales y penales, menguando su eficacia y eficiencia.
Puestos a repensar el concepto que rige estas prácticas, comprendemos que una política de seguridad democrática debe distinguir conflictividad social de actividades criminales, distinguir entre grupos de sectores populares y crimen organizado, distinguir entre quienes participan en pequeños delitos insertos en estructuras económicas ilícitas y quienes las comandan. Entonces, enfatizar la política criminal sobre el crimen organizado y quienes lo regentean.
En términos de Pierre Bourdieu, se trata de orientar la mano derecha del Estado (la de las políticas de seguridad) hacia las estructuras económicas ilícitas mejorando sus capacidades para hacerlo de manera eficiente, atendiendo toda su complejidad y con la voluntad de desentrañar sus relaciones de poder. Por otro lado, extender la mano izquierda del Estado (la de las políticas sociales) para reducir la conflictividad social relacionada con la negación de derechos, desplazando del tema a las intervenciones de control implementadas por prácticas policiales y judiciales.
Sin embargo, queda un espacio pendiente. Se trata de niños, niñas y jóvenes que sobreviven en los nichos sociales donde demora o no alcanza a llegar el Estado. Muchas veces encuentran en el mercado ilícito las oportunidades y seguridades que no otorga el mercado legal del trabajo. Ese vínculo puede ser ocasional o permanente. Y la permanencia puede tener relación o no con la violencia armada.
A estos grupos podemos llamarlos en riesgo o comunidades vulnerables. O bien, comprender que cuando incurren en comportamientos condenables, más grupales que individuales, también se trata de estrategias para sobreponerse material y simbólicamente a contextos adversos.
Existen valiosos ejemplos que aprovechan a través del deporte, las artes, la actividad religiosa o el compromiso político, la asociatividad manifiesta en barras y pandillas para captar y potenciar liderazgos transformadores que aparten a los grupos de las actividades criminales al tiempo que se involucran en transformar las condiciones de vulnerabilidad.
El desafío es concebir e instrumentar políticas que entiendan a niños, niñas y jóvenes como actores políticos del cambio de sus condiciones sociales, donde es posible advertir una génesis de los conflictos violentos. La valoración y gestión de esta conflictividad, el trabajo con referentes y grupos, puede impactar directamente en la reducción de la violencia. Las prácticas de prevención secundaria del delito (en término de los enfoques de riesgo) deben ser potenciadas al tiempo que se restablecen las políticas sociales y la persecución penal se concentra en las estructuras criminales.
6. Redondeando
Pasemos en limpio algunas observaciones:
· Es necesario un abordaje desde la perspectiva de derecho de los fenómenos de violencia armada en niños, niñas y jóvenes.
· Estos enfoques deben distinguir entre organizaciones callejeras y crimen organizado, diferenciando políticas sociales de las políticas de seguridad y regulando el rol de las fuerzas de seguridad.
· En el enfoque de seguridad ciudadana que se está configurando en países del Mercosur, las políticas sociales activas tienden a avanzar lo que era considerado prevención universal. En cambio, el Estado debe priorizar el abordaje del crimen organizado evitando el reclutamiento de niños, niñas y jóvenes en actividades con exposición a la violencia armada.
· Las estrategias de prevención sobre grupos de niños, niñas y jóvenes ocasionalmente vinculados a actividades ilícitas o bien pasibles de ser reclutados, deben mantener el enfoque de derechos gestionando conflictos y alentando liderazgos transformadores, socialmente comprometidos.
· Es fundamental profundizar las políticas estatales para regular y controlar las armas de fuego, superando el paradigma en que los gobiernos se limitaban a registrarlas. Iniciativas para incidir sobre el comercio y circulación de armas, programas de sensibilización y desarme civil, persecución y desarticulación de redes de tráfico ilícito, deben seguir incorporándose a las funciones de registro para reducir la violencia armada.
(*) Martín Appiolaza. Centro de Estudios de Seguridad Urbana de la Universidad Nacional de Cuyo. Consultor del Save the Children. Red Argentina para el Desarme(Presentado en las jornadas de «Desarme de la Sociedad Civil» del Mercosur, organizadas por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Argentina y el Registro Nacional de Armas).
